INTRODUCCIÓN

La dinámica de los procedimientos administrativos sancionadores en el Ecuador demanda una revisión crítica, especialmente en lo relativo a los plazos establecidos para dictar resolución. En el ámbito metropolitano de Quito, la Agencia Metropolitana de Control (AMC) asume la función de fiscalización y sanción de infracciones a la normativa local, utilizando para ello un proceso que combina actuaciones previas, etapa de instrucción y fase resolutoria. Sin embargo, la caducidad -entendida como la extinción de la potestad sancionadora por inacción administrativa- ha cobrado relevancia al evidenciarse demoras que amenazan tanto la seguridad jurídica de los administrados como la eficacia del propio órgano de control (COA, art. 244).

La organización y competencias de la AMC se encuentran definidas en el Código Municipal para el Distrito Metropolitano de Quito: el artículo 313 la configura como organismo desconcentrado, con autonomía financiera y administrativa, adscrito a la Alcaldía; el artículo 314 le otorga atribuciones de inspección, instrucción, resolución y ejecución de sanciones (Código Municipal, arts. 313-314). Bajo esta estructura, el procedimiento sancionador se inicia de oficio, por petición motivada o denuncia, concede al presunto infractor un plazo de diez días para alegar y culmina con una resolución que impone sanción o archiva el expediente. Cuando el tiempo máximo para resolver se excede, el funcionario competente debe declarar la caducidad y archivar las actuaciones (COA, art. 244).

El problema de investigación radica en determinar las consecuencias jurídicas que surgen de dicha declaratoria de caducidad en los procedimientos instaurados por la AMC. Aunque la normativa prevé plazos y mecanismos para proteger el principio de seguridad jurídica, en la práctica se han detectado vacíos y solapamientos entre los plazos establecidos -dos meses para revisión de oficio, seis meses para actuaciones previas, treinta días para respuesta a solicitudes y otros- que generan confusión y ocasiones de inactividad administrativa (COA, arts. 132; 179; 207-208; 213). Esta dispersión normativa, sumada a la ausencia de criterios uniformes para resolver la caducidad, justifica un análisis que esclarezca sus efectos sobre la validez de los actos, la prescripción de responsabilidades y la garantía de derechos de los administrados.

Desde un enfoque dogmático, el procedimiento sancionador es un mecanismo regulado que exige motivación detallada de la conducta atribuida (^{Robles-Pagador y Ventura-González, 2024}; ^{Rodríguez-Diestra, 2024}; ^{Celis Vela, 2025}; ^{Crespo Berti et al., 2025}). Aunque el COA indica requisitos mínimos para el acto de inicio (art. 251), no desarrolla la estructura típica, antijurídica y culpable de la falta administrativa, lo que implica un desafío interpretativo para aplicar los principios de legalidad, tipicidad, proporcionalidad y dignidad humana consagrados en la Constitución (art. 76) (Constitución de la República, art. 76; COA, art. 251). Esta laguna obliga a los instructores a deducir las características de la infracción mediante un análisis dogmático-conceptual que sostenga la tipificación y fundamentación de sus resoluciones.

La sanción administrativa, por su parte, ha sido conceptualizada en la doctrina como un acto de gravamen impuesto por la Administración al administrado. García de Enterría la define como “un mal infligido por la Administración al administrado como consecuencia de una conducta ilegal” (^{García de Enterría, 2004}). ^{Boutaud Scheuermann (2022}) aborda la sanción administrativa desde una perspectiva doctrinal, como una decisión de la autoridad pública que impone una carga jurídica al administrado, afectando su esfera jurídica mediante restricción o supresión de derechos o facultades, en función de la infracción y el marco normativo aplicable, quien también fundamenta la sanción como medida reprobatoria y correctiva frente a conductas reprochables. Complementan estos enfoques ^{Letelier Wartenberg (2017}), ^{Espinosa Velázquez (2021}), ^{Carmona Giraldo (2021}), y ^{Martinez Hagopian (2024}) que entienden que la sanción administrativa representa una respuesta institucional frente a la infracción, orientada a reprochar y corregir el incumplimiento normativo por parte del administrado y ^{Cordero Vega (2020}) Rincón, que subraya el carácter aflictivo de la medida como respuesta al incumplimiento normativo. En síntesis, la sanción integra tres elementos esenciales: el gravamen al sujeto, la lesividad de su conducta y el poder administrativo para imponerla, conforme a normas y principios que rigen la función sancionadora (^{Boutaud Scheuermann, 2022}).

La caducidad administrativa, entendida como un modo de extinción anormal del acto por inacción de la propia Administración, opera sin que exista vicio o ilegalidad en el acto originario, sino por el transcurso del plazo legal concedido (^{Flores Rivas, 2017}; ^{Arrieta Martínez de Pisón, 2024}). Se diferencia de la prescripción y de la caducidad de acciones del administrado, pues recae en la potestad del órgano sancionador (^{Salas Vásquez, 2022}; ^{Villalobos Villalobos, 2023}; ^{Valverde Encarnación, 2023}). El COA estipula diversos plazos de caducidad: dos meses para procedimientos de oficio sin acto dictado (art. 132), seis meses para notificar la decisión de inicio tras actuaciones previas (art. 179), treinta días para resolver solicitudes sujetas a silencio administrativo (arts. 207-208) y dos meses para archivar actuaciones vencido el plazo máximo en procedimientos de oficio (art. 213). Esta dispersión normativa, advierte ^{Hinestrosa (2024}), requiere una lectura sistemática para evitar interpretaciones contradictorias y garantizar el acceso igualitario a bienes públicos.

El análisis crítico de la caducidad y sus consecuencias jurídicas es, por tanto, imprescindible para fortalecer la seguridad legal y la confianza de los administrados en la AMC. El objetivo general de este estudio consiste en desarrollar un examen jurídico riguroso de la declaratoria de caducidad en los procedimientos sancionadores instaurados en la Agencia Metropolitana de Control, con énfasis en sus efectos sobre la validez de los actos y los derechos de las partes involucradas. Para alcanzar esta meta, se procederá a fundamentar doctrinalmente la institución de la caducidad, analizar las resoluciones emitidas durante el año 2022 en las que se declaró caducidad, y efectuar un contraste crítico entre el marco normativo y la práctica administrativa.

El presente artículo tiene como objetivo general desarrollar un análisis crítico jurídico, de corte documental, sobre la declaratoria de caducidad en los procedimientos administrativos sancionadores de la Agencia Metropolitana de Control, mediante la revisión de literatura doctrinal y normativa relevante de los últimos cinco años y el estudio de una muestra representativa de resoluciones emitidas en materia de construcciones durante 2022, con el fin de caracterizar sus elementos esenciales y las repercusiones jurídicas derivadas.

MÉTODO

Este estudio adopta un enfoque descriptivo y crítico de corte jurídico, orientado al análisis documental de expedientes administrativos sancionadores. Para el diseño de estudio se empleó un análisis cualitativo y cuantitativo de carácter retrospectivo, centrado en identificar causas y consecuencias de la declaratoria de caducidad dentro de los procedimientos iniciados por la Agencia Metropolitana de Control durante el año 2022.

Se utilizaron como criterios de inclusión los expedientes con resolución definitiva de caducidad emitida en 2022 y se excluyeron aquellos en proceso de apelación o sin firma del acto de inicio. La población incluyó todos los expedientes de sanciones por construcciones en el Distrito Metropolitano de Quito resueltos con caducidad. De un total de 112 casos registrados, se seleccionó una muestra final de 94 expedientes distribuidos en las siguientes zonas: Quitumbe, Eloy Alfaro, Manuela Sáenz, La Mariscal, Eugenio Espejo, La Delicia, Calderón, Tumbaco y Los Chillos.

Se diseñó una matriz de codificación que recogió variables relativas a: fecha de emisión del acto de inicio de instrucción, plazos de sustanciación del expediente, duración de la fase de instrucción, fecha de resolución y tipo de medida cautelar revocada. La información se obtuvo de las bases documentales internas de la AMC y se registró en un formato estandarizado en Excel.

Para el análisis de los datos se contabilizaron las frecuencias de las principales causas de caducidad (retraso en inicio de instrucción, sustanciación del expediente y fase de instrucción) y sus consecuencias jurídicas (archivo del procedimiento y revocatoria de medidas cautelares). Se complementó con revisión normativa y jurisprudencial para contextualizar los hallazgos y validar criterios de interpretación jurídica.

El estudio aseguró la confidencialidad de los datos personales y documentales, utilizando claves anónimas y accediendo bajo autorización institucional de la AMC.

RESULTADOS

DISCUSIÓN

Los resultados obtenidos en el análisis de los 94 expedientes administrativos sancionadores en materia de construcciones revelan una problemática estructural en el ejercicio de la potestad sancionadora por parte de la Agencia Metropolitana de Control (AMC), particularmente en zonas como Eugenio Espejo, Los Chillos, Tumbaco y Calderón, donde se concentra más del 50% de las declaratorias de caducidad. Esta situación pone en tensión los principios rectores de la función administrativa establecidos en el COA, como la eficacia, eficiencia, juridicidad y confianza legítima, cuya observancia es obligatoria conforme al artículo 1 y al bloque de constitucionalidad.

La caducidad, como presupuesto procesal regulado en los artículos 201, 208, 213, 244 y 203 del COA, sanciona la inobservancia de los términos y plazos en que deben realizarse las actuaciones procesales o ejercerse la potestad pública. En este sentido, la AMC incurre en una vulneración del principio de juridicidad cuando no concluye los procedimientos en los plazos previstos, generando efectos jurídicos adversos como el archivo obligatorio de las actuaciones y, en ciertos casos, la revocatoria de medidas cautelares de suspensión, tal como se evidenció en Los Chillos y Calderón, zonas con alta incidencia de restitución de derechos previamente limitados.

La reiterada demora en la sustanciación de la etapa de instrucción -causa predominante en Eugenio Espejo y Tumbaco- revela una debilidad operativa que compromete la trazabilidad del procedimiento sancionador. Esta etapa, que debe culminar con la elaboración del dictamen y su remisión al órgano resolutor, se ve afectada por la falta de articulación entre los inspectores metropolitanos, los funcionarios instructores y los decisores, lo que impide cumplir con el plazo de un mes establecido en el artículo 203 del COA para emitir la resolución una vez concluida la prueba.

La aplicación casi exclusiva del COA como marco normativo en todos los expedientes analizados refuerza la necesidad de que los funcionarios de la AMC dominen sus disposiciones y las apliquen con rigor. La invocación recurrente de los artículos 203 y 244 en Eugenio Espejo y Tumbaco indica que la caducidad no es un fenómeno aislado, sino una consecuencia sistemática de la inobservancia de los plazos legales, lo que exige una revisión institucional profunda.

Desde una perspectiva territorial, la correlación entre zonas con alta carga procedimental y mayor número de caducidades sugiere que la AMC debe implementar mecanismos diferenciados de gestión por zona, priorizando aquellas con mayor volumen de expedientes y mayor riesgo de inacción. La matriz de correlación elaborada en esta investigación permite identificar focos críticos y orientar la toma de decisiones hacia la mejora de la trazabilidad, la asignación de responsabilidades y el cumplimiento normativo.

Finalmente, la obligación de declarar la caducidad mediante acto administrativo, conforme al artículo 213 del COA, no admite excepciones ni permite conservar actuaciones procesales. En caso de que la infracción no haya prescrito, la AMC podrá iniciar un nuevo procedimiento, pero ello implica duplicar esfuerzos y recursos, afectando la eficiencia institucional. Por tanto, resulta imperativo que se adopten correctivos administrativos y, de ser necesario, sanciones disciplinarias, para garantizar que la potestad sancionadora se ejerza dentro del marco temporal y jurídico previsto, evitando la reiteración de caducidades y fortaleciendo la legitimidad del control metropolitano.

CONCLUSIONES

La investigación permitió evidenciar que la declaratoria de caducidad en los procedimientos administrativos sancionadores instaurados por la Agencia Metropolitana de Control (AMC) responde no solo a factores normativos y operativos, sino también a dinámicas territoriales específicas. Las zonas administrativas de Eugenio Espejo, Los Chillos y Tumbaco presentan una mayor incidencia de caducidades, lo que sugiere que la carga procedimental, la dispersión geográfica y la capacidad instalada de cada unidad territorial inciden directamente en el cumplimiento de los plazos establecidos por el Código Orgánico Administrativo (COA).

Esta variabilidad territorial revela que la aplicación uniforme de los artículos 201, 208, 213, 244 y 203 del COA no siempre se traduce en una ejecución homogénea, lo que pone en tensión los principios de eficacia, juridicidad y seguridad jurídica. La caducidad, lejos de ser una anomalía aislada, se configura como una advertencia estructural que exige respuestas diferenciadas según el contexto operativo de cada zona.

Las consecuencias jurídicas -archivo del expediente, revocatoria de medidas cautelares y pérdida de oportunidad sancionadora- afectan la legitimidad institucional y la percepción ciudadana del control urbano. Por ello, se concluye que la AMC debe adoptar medidas correctivas con enfoque territorial, fortaleciendo la trazabilidad documental, la capacitación normativa y la planificación operativa diferenciada.

Finalmente, se recomienda que los responsables institucionales utilicen estos hallazgos para rediseñar protocolos y flujos de trabajo que reconozcan las particularidades de cada zona administrativa, garantizando que la potestad sancionadora se ejerza dentro del marco legal y con sensibilidad territorial, fortaleciendo así la confianza ciudadana y la legitimidad del accionar administrativo.